Planificación urbana y acceso a la energía en contextos de informalidad: el caso del barrio Ara San Juan (Salta, Argentina)

Urban planning and energy access in informal contexts: the case of Ara San Juan (Salta, Argentina)

Introducción

La planificación urbana no es un ejercicio técnico neutral. Las decisiones sobre la clasificación, zonificación y regulación del suelo urbano constituyen operaciones políticas fundamentales que delimitan la frontera entre la legalidad y la excepción en el territorio (Roy, 2005; Schmitt, 2009). Estas determinaciones actúan como "mapas cognitivos" que configuran la realidad social, donde lo que el Estado decide no mapear deja de existir para el ordenamiento jurídico (Beck, 1998). Cuando un asentamiento queda excluido de los instrumentos oficiales de zonificación, dicha exclusión cartográfica no elimina la obligación estatal de extender las redes de servicios básicos, pero sí habilita que su exigibilidad sea ambigua en la práctica administrativa, obligando a la comunidad a sostener, con recursos propios, una conexión autogestionada.

Esta lógica de soberanía diferencial atraviesa distintos estratos sociales; se verifica también en circuitos inmobiliarios de mayor poder adquisitivo que eluden las normas de uso del suelo, lo que evidencia un ejercicio selectivo de la legalidad por parte del aparato estatal (Roy, 2005). No obstante, dado que la informalidad urbana constituye una categoría heterogénea cuyo alcance varía según el régimen institucional de cada país (Di Virgilio, 2025; Fernandes, 2011), este estudio no extiende sus conclusiones al conjunto de América Latina. El análisis se circunscribe a la experiencia argentina y, en particular, a la escala municipal de la ciudad de Salta. Aquí, la distribución de energía eléctrica está en manos de empresas privadas; sin embargo, la prestación del servicio permanece subordinada al reconocimiento estatal de la ocupación del suelo a través de los instrumentos de planeamiento municipal.

Según estimaciones del Registro Nacional de Barrios Populares (ReNaBaP), en Argentina residen aproximadamente 10 millones de personas en barrios populares, categoría que dicho registro define, en líneas generales, a partir de criterios de informalidad dominial y déficit de infraestructura. En específico, asentamientos informales con un número mínimo de ocho viviendas contiguas y carencia de acceso formal a, al menos dos servicios básicos, entre ellos la energía eléctrica. De ese universo, un subconjunto estimado de 2,5 millones de personas carece de conexión eléctrica formal (Franco Lopera et al., 2022). El acceso a la energía constituye, en este sentido, un factor estructural que condiciona el ejercicio de derechos básicos como la salud, la educación y la participación económica (Bradshaw, 2014).

Un conjunto creciente de investigaciones latinoamericanas señala que las condiciones de acceso a los servicios energéticos en estos barrios responden a factores territoriales e institucionales como la irregularidad dominial del suelo, la precariedad constructiva de las viviendas y el potencial de organización y movilización de sus habitantes (Calvo et al., 2021; Ruiz-Rivas et al., 2023). En Salta, la mayoría de los barrios populares lleva entre cuatro y treinta y cuatro años sin infraestructura básica, producto de una segregación socio residencial que el Estado gestiona habitualmente mediante la no decisión o la exclusión sancionatoria de programas habitacionales (ReNaBaP, 2023; Álvarez Leguizamón, 2000; Okoye y Lalk, 2020).

El caso que motiva esta investigación es el barrio "ARA San Juan", formado en 2016 sobre la ladera oriental de la ciudad de Salta y nombrado en homenaje al submarino de la Armada Argentina que sufrió una implosión ese mismo año. El barrio cuenta con una red eléctrica informal, gestionada por sus propios habitantes. El Código de Planeamiento Urbano Ambiental, sancionado originalmente en 2010 y recopilado en 2020 (en adelante, CPUA anterior), instrumento municipal que regula los usos del suelo y la zonificación en la ciudad de Salta y que permaneció vigente hasta diciembre de 2025, no registraba la mancha urbana del barrio en su cartografía oficial de zonificación, correspondiente al año 2018. Tal invisibilidad cartográfica coexistió con una restricción establecida por la Carta Orgánica Municipal de 1988, que establece la cota de 1225 metros sobre el nivel del mar como uno de los límites del Perímetro Urbano Consolidado (en adelante, PUC) de la ciudad.

La coexistencia de ambos instrumentos, de distinta jerarquía normativa, generó una tensión que opera como una barrera estructural para el acceso formal a la energía. El código de planeamiento sancionado mediante la Ordenanza Municipal 16.486 de 2025, vigente desde enero de 2026 (en adelante, CPUA 2025), reconoce por primera vez al barrio bajo la categoría de Área de Interés Urbanístico Social (en adelante, IUS). No obstante, la persistencia de la definición del PUC y la ausencia de instrumentos operativos específicos dentro de esta nueva categoría plantean interrogantes sobre la capacidad real de este marco para transformar las condiciones de exclusión energética del barrio.

El objetivo de este trabajo es analizar de qué manera la normativa urbanística de la ciudad de Salta opera como un mecanismo de producción de pobreza energética en el barrio ARA San Juan. Para ello, se examina la transición entre el CPUA anterior y el CPUA 2025, identificando continuidades y rupturas en el tratamiento cartográfico y regulatorio del territorio. El análisis busca contribuir a comprender la pobreza energética como un fenómeno situado e institucionalmente condicionado, y discutir los límites y las posibilidades de los instrumentos de zonificación inclusiva para garantizar el acceso a la energía en contextos de informalidad urbana.

Marco metodológico

El presente estudio se desarrolla desde una perspectiva antropológica con anclaje etnográfico, articulada con el análisis documental de fuentes normativas. Dicha opción metodológica se inscribe en la tradición de la antropología crítica latinoamericana, caracterizada por un abordaje reflexivo de la producción de conocimiento en condiciones de co‑ciudadanía entre el investigador y la comunidad (Jimeno, 2005). En este marco, el análisis normativo permite reconstruir el tratamiento institucional del territorio a partir de los instrumentos regulatorios vigentes, mientras que el trabajo etnográfico posibilita contrastar dicho tratamiento con la experiencia situada de la población residente del barrio ARA San Juan.

Siguiendo la propuesta de Dietz (2011), se adopta una "etnografía doblemente reflexiva" que concatena dimensiones semánticas, pragmáticas y sintácticas, integrando las perspectivas emic y etic para desnaturalizar los contextos sociales y políticos. Asimismo, la etnografía jurídica, en tanto herramienta crítica para el estudio del derecho administrativo, permite examinar la materialidad de los procedimientos burocráticos y la agencia de los documentos en la configuración de las políticas públicas (Jaramillo y Buchely, 2019). Bajo este enfoque, se consideran evidencias válidas para examinar el vínculo entre la normativa urbanística y el acceso a la energía: a) el contenido textual de los instrumentos regulatorios de distinta jerarquía que rigen el territorio, b) los registros de observación directa de las condiciones materiales de infraestructura, y c) los testimonios obtenidos mediante entrevistas semiestructuradas a referentes y vecinos del barrio. La integración de estas tres fuentes permite reconstruir tanto el contenido formal de la norma como sus efectos materiales sobre la trayectoria de acceso eléctrico, en consonancia con un enfoque que atiende tanto a la dimensión normativa como a la práctica social situada.

Se adoptó un diseño de estudio de caso único de carácter analítico-interpretativo, con pretensión de iluminación teórica antes que de generalización estadística (Flyvbjerg, 2006). La selección del barrio ARA San Juan responde a una relación etnográfica sostenida con el territorio que se extiende desde su relevamiento por el ReNaBaP en 2018 hasta el presente. El caso permite, así, una comparación diacrónica del tratamiento cartográfico y regulatorio de un mismo territorio, sustentada en el trabajo de campo realizado.

El núcleo metodológico del trabajo consiste en el examen de una cadena de instrumentos regulatorios de distinta jerarquía y alcance territorial. La Tabla 1 ordena dichos instrumentos según el criterio de jerarquía normativa, en sentido descendente desde la norma fundante de carácter municipal hasta los instrumentos sectoriales de menor rango.

Con relación al acceso eléctrico, cada instrumento incide de manera diferenciada, ya sea directa o indirecta. La Carta Orgánica Municipal (1988) consagra la obligación municipal de promover la provisión del servicio eléctrico y el principio de prestación igualitaria de los servicios públicos. Simultáneamente, opera como restricción al fijar el límite altimétrico de urbanización. El PIDUA II (2019) incide de manera indirecta, dado que sus lineamientos de crecimiento condicionan posteriormente los criterios de zonificación del CPUA sin regular el servicio eléctrico de forma específica. El CPUA vigente hasta 2025 ratifica el PUC, que delimita el área donde el municipio asume la obligación de proveer servicios y las Áreas Especiales de Interés Social, orientadas a la regularización de asentamientos. El CPUA 2025, por su parte, introduce la categoría de Área de Interés Urbanístico-Social. Finalmente, la Ley 27.453 (2018) regula la integración socio urbana y la regularización dominial a escala nacional sin establecer mecanismos propios de provisión energética, aunque su aplicación remueve barreras dominiales que condicionan el acceso formal a la red de distribución.

En la Tabla 2 se listan tres instrumentos provinciales también analizados, los cuales excluyen explícitamente a los hogares en situación de ocupación irregular de los programas de adjudicación de tierras, reforzando las barreras de acceso a un hábitat adecuado.

Siguiendo a Maldonado (2010), el examen de los instrumentos regulatorios se organizó en tres dimensiones operativas, cada una asociada a un procedimiento específico de rastreo del impacto sobre la electrificación del barrio.

• El contenido explícito se relevó mediante la lectura de cada instrumento, registrando toda mención directa a los términos "energía eléctrica", "infraestructura de servicios" y "Perímetro Urbano Consolidado", con el fin de identificar las disposiciones que regulan de manera explícita la provisión del servicio.
• Los silencios u omisiones se determinaron contrastando el polígono del asentamiento relevado por ReNaBaP con el plano de zonificación vigente en cada periodo, verificando la presencia o ausencia de la mancha urbana del barrio en la cartografía municipal.
• Las tensiones internas o entre niveles se identificaron mediante la comparación sistemática de artículos de distinta jerarquía normativa que regulan el mismo territorio, registrando los puntos de fricción entre la restricción altimétrica de urbanización y los mandatos de provisión igualitaria del servicio.

El trabajo de campo realizado sirve para la constatación empírica de las condiciones socio energéticas del barrio, proveyendo un anclaje material al análisis de las fuentes documentales. Las técnicas de relevamiento incluyeron observación directa de las condiciones materiales de infraestructura y entrevistas semiestructuradas a referentes y a la población residente del barrio durante los años 2018, 2022 y 2026. La guía de entrevista se organizó en cuatro ejes temáticos orientados específicamente a reconstruir la relación entre la situación dominial del lote y las condiciones de acceso eléctrico. De este modo, se indagó respecto a: a) trayectoria de ocupación, b) origen y gestión de la conexión eléctrica, c) costos y modalidades de financiamiento, y d) riesgo percibido e interacción institucional. El registro principal se asienta en notas de campo y en las transcripciones de las entrevistas, fuentes primarias que permiten contrastar la realidad territorial relevada con el contenido de los instrumentos normativos listados anteriormente.

Marco teórico

Bajo la fase actual de acumulación capitalista, la ciudad funciona como una "máquina de crecimiento" en la que las élites locales y el capital financiero subordinan el valor de uso del territorio a la extracción de plusvalor (Logan y Molotch, 1987). Este proceso se inscribe en lo que se ha denominado urbanismo neoliberal, caracterizado por una "destrucción creativa" de los marcos institucionales y regulatorios heredados, orientada a favorecer la competitividad del mercado sobre las metas de reproducción social (Brenner et al., 2015). La escala urbana deja de operar como foro de la ciudadanía para constituirse en una plataforma de producción global, donde la política de suelo actúa como mecanismo de transferencia de riqueza y exclusión sistémica (Smith, 2002; Gravano, 2021). Esta racionalidad de crecimiento se traduce de manera directa en los criterios con que el Estado y el mercado jerarquizan la inversión en equipamiento urbano.

El acceso a infraestructuras críticas permanece, entonces, condicionado a la voluntad estatal de reconocer formalmente la ocupación del suelo; decisión que funciona como un mecanismo de control social y segregación (Carmona Vanegas, 2016; Di Virgilio, 2025). En esta línea, Madoery (2022) propone que el espacio no es un mero escenario pasivo donde se expresan las desigualdades, sino una dimensión constitutiva de las mismas. Desde esta perspectiva, el espacio puede promover desigualdades tanto por su ubicación en lógicas de poder geopolítico como por desequilibrios territoriales históricos y por las características intrínsecas de su configuración local. El Estado tiende a priorizar la inversión en una "ciudad virtual" funcional a la especulación inmobiliaria, mientras relega a los sectores populares a una categoría residual de informalidad que justifica la insuficiencia estructural de los servicios públicos (Clichevsky, 2003; Maricato, 2008). Así, la provisión de equipamiento colectivo no responde a la necesidad social sino a una racionalidad política que utiliza el vacío legal para desvalorizar la vida cotidiana en las periferias (Topalov, 1979).

Frente a las interpretaciones que sitúan a la informalidad como un "déficit de ley" o una anomalía residual del sistema, se la entiende aquí como un modo de urbanización producido activamente por el Estado (Roy, 2005). Esta noción no se limita a la forma en que los sectores de menores ingresos resuelven el acceso al hábitat; por el contrario, describe, en un sentido más amplio, la relación con el sistema de propiedad, ya sea porque el bien (en este caso, tierra y vivienda) se produce informalmente, o porque, como bien transable, circula en mercados informales. Hablar de informalidad implica entonces atender al papel restrictivo del mercado formal de tierra y vivienda, que permanece fuera del alcance de amplios sectores de la población. Como señalan Portes y Haller (2004), la diferencia entre lo formal y lo informal no reside en el carácter del producto final, sino en la forma en que ese producto se produce o se intercambia.

Esta definición no supone adherir a una taxonomía dualista que oponga un mercado formal a uno informal, sino reconocer que la informalidad es constitutiva de la estructura productiva y territorial de la ciudad, y que evidencia el carácter segmentado de un mercado único de suelo y vivienda que refleja la heterogeneidad del sistema. El Estado regula el territorio y, al mismo tiempo, ejerce un poder soberano al determinar la frontera entre lo legal y lo ilegal mediante la suspensión deliberada de la norma (Roy, 2005). La planificación urbana opera con criterios de "no-decisión" como los descriptos por Bachrach y Baratz (1962), produciendo "invisibilidades cartográficas" o tierras no mapeadas cuya exclusión resulta difícilmente contestada (Schmitt, 2009). La urbanización es, entonces, un proceso intensamente entrópico que degrada las condiciones de vida de los sectores populares, al privarlos de los servicios indispensables para la reproducción social y forzándolos a producir su propio hábitat (Leff, 1998; Pineda, 2016; Álvarez Leguizamón, 2000).

En este contexto la vulnerabilidad energética es un fenómeno anterior al acceso, condicionado por la legibilidad normativa del territorio (Franco Lopera et al., 2023; Calvo et al., 2021). González e Ibáñez-Martín (2023) muestran que las disparidades energéticas en América Latina y el Caribe responden a trayectorias estructurales de larga duración antes que a privaciones coyunturales de ingreso. Estas poblaciones quedan expuestas a un riesgo institucionalizado derivado de la baja seguridad de las conexiones autogestionadas (Ruiz-Rivas et al., 2023). En términos de Beck (1998), una "irresponsabilidad organizada" donde el Estado y las empresas prestadoras eluden su responsabilidad sobre el riesgo energético, trasladando a los propios ciudadanos la gestión de conexiones precarias que comprometen su seguridad física.

No es raro, por tanto, que los mapas estatales no logren captar la complejidad de las comunidades locales y bloqueen de manera estructural el ejercicio efectivo de derechos (Vallès, 2002; Scott, 1998). Ante la falta de una "legibilidad estandarizada" se invisibiliza prácticas consuetudinarias y disciplina a poblaciones móviles. En el caso que aquí se examina la invisibilidad cartográfica constituye el mecanismo normativo cuya operatoria concreta en la exclusión del acceso eléctrico formal del barrio ARA San Juan se verificará empíricamente en los apartados siguientes.

Resultados

El barrio ARA San Juan surgió en 2016 en la ladera este de la ciudad de Salta (Figura 1). Actualmente lo habitan aproximadamente 406 familias, según un censo realizado y actualizado por la comisión de vecinos del barrio. Esta comunidad obtiene agua potable mediante camiones cisterna y elimina sus efluentes cloacales a través de cámara séptica o pozo ciego. El barrio cuenta, desde su formación, con una red eléctrica comunitaria informal y autogestionada por la propia población residente.

La restricción que prohíbe edificar por encima de la cota 1225 msnm no nació como una norma de seguridad ni de planificación de servicios. Según consigna un artículo del medio salteño Informate Salta (2011), la limitación se originó en 1978 con el propósito estrictamente paisajístico de preservar el corredor visual de las serranías del este, de modo que una persona ubicada en la Plaza 9 de Julio pudiera observar el Cerro San Bernardo y los cerros aledaños sin interferencias edilicias. Diez años después, en 1988, este límite se incorporó al artículo 95 de la Carta Orgánica Municipal (1988), siempre bajo la misma justificación estética.

Recién en 2009, mediante la Ordenanza 13830, se incorporaron por primera vez exigencias técnicas para otorgar factibilidad constructiva en las laderas de los cerros. Esta norma extendió la prohibición de los 1225 msnm a la totalidad de los cerros colindantes con la ciudad y dispuso la confección de un plano de relevamiento o fotografía satelital con indicación de los puntos de la cota 1225, así como la demarcación física de dichos puntos en el terreno.

Figura 1: (a) Izquierda: Ubicación del barrio ARA San Juan (contorno rojo) en la ciudad de Salta Capital. (b) Derecha: Contorno del Barrio ARA San Juan

La nota de Informate Salta (2011) permite, asimismo, observar cómo operó la soberanía diferencial del Estado (Roy, 2005) en la práctica administrativa concreta. El relevamiento municipal de ese año identificó cincuenta notificaciones por construcciones por encima de la cota en un período de año y medio. De manera significativa, la nota documenta que varias de las parcelas regularizadas contaban con excepciones otorgadas mediante decreto gubernamental, una de ellas correspondiente a un loteo inmobiliario autorizado en 1993. Esto sugiere que la cota 1225 no operó nunca como un límite absoluto, sino como un umbral cuya flexibilidad dependía de la capacidad de los ciudadanos para tramitar excepciones administrativas.

De manera paralela a la regulación altimétrica, la provincia de Salta sostuvo un régimen normativo específico sobre la ocupación irregular de tierras. El Decreto Provincial 4414/08, que declara la emergencia habitacional en la provincia, excluye explícitamente de los beneficios del programa a quienes se encontraren "incursos en contravenciones o infracciones de cualquier especie, vinculadas con la ocupación ilegal de inmuebles públicos o privado" (Decreto 4414/08, 2008). Esta misma disposición fue replicada posteriormente en la Resolución 07/16 de la Secretaría de Tierra y Bienes de la Provincia y en el Decreto Provincial 399/20, que crea el programa "Mi Lote" y excluye del mismo a los hogares provenientes de tomas directas o asentamientos.

La ocupación del territorio que da origen a ARA San Juan se produjo entre 2016 y 2017 mediante la extensión gradual de las calles del barrio Floresta hacia los cerros, sobrepasando la cota 1225 y las normativas que prohíben la ocupación de tierras. Las familias que iniciaron esta ocupación declararon que hasta entonces alquilaban cuartos o viviendas en otras zonas de la ciudad y dejaron de poder sostener dicho alquiler. La frontera altimétrica tenía como expresión física concreta, en ese entonces, un tanque de agua de la empresa Aguas del Norte ubicado sobre el límite de la cota y un cartel de la administración provincial que advertía sobre la ilegalidad de la usurpación de tierras conforme a la normativa vigente. Las entrevistas registran que las autoridades comunicaron explícitamente a las vecinas que "no se extendería ningún servicio público más allá de la cota".

Ante la ausencia de toda expectativa de conexión formal, la población residente desplegó una red eléctrica que hoy abastece a buena parte del barrio mediante un empalme, realizado por las propias vecinas, a la red eléctrica formal del barrio Floresta, ubicado inmediatamente debajo de la cota. Esta solución, no obstante, no alcanza a toda la población. En los extremos superiores de cada calle, correspondientes a las ocupaciones más recientes y alejadas del punto de empalme, varias familias carecen por completo de cualquier acceso a la electricidad, incluso del informal. La distancia física respecto del empalme original se traduce, en consecuencia, en una segunda capa de desigualdad dentro de la propia informalidad energética del barrio.

La incorporación del barrio al ReNaBaP, confirmada a principios de 2018, activó asambleas vecinales organizadas por calle, convocadas para nominar las arterias del barrio. Esta estructura organizativa se mantiene en la actualidad y se ocupa ahora de la gestión de la electricidad. Cada calle principal cuenta con un representante, responsable de coordinar reparaciones ante daños en el tendido y de recolectar las contribuciones económicas necesarias para sostenerlas.

El CPUA vigente entre 2010 y 2025 ratificaba al PUC como el límite geográfico a partir del cual el municipio asume la obligación de proveer servicios públicos. El artículo 130 establecía las Áreas Especiales de Interés Social (AE-IS), destinadas a la regularización de asentamientos informales, y el artículo 131 obligaba a desarrollar proyectos especiales de integración para dichas áreas (Municipalidad de la Ciudad de Salta, 2020). No obstante, el plano de zonificación oficial de 2018 (Figura 2a) no registraba la mancha urbana de ARA San Juan. Así, el barrio permaneció fuera del PUC y las herramientas previstas en los artículos 130 y 131 no se activaron.

Las entrevistas realizadas a lo largo de los años señalan la baja de tensión como la principal dificultad técnica percibida. La calidad del tendido informal varía entre calles según el tipo de cables empleados, aunque el problema de tensión afecta de manera similar al conjunto del barrio. Las vecinas entrevistadas describen un mecanismo de control mutuo a través de grupos de WhatsApp, mediante el cual se advierten entre sí cuando alguien conecta artefactos de alta demanda, como calefactores o pavas eléctricas. Por tanto, buena parte de los hogares entrevistados no posee heladera, ni calefacción y hace un uso restringido del televisor.

El nuevo CPUA incorpora la categoría de Área de Interés Urbanístico-Social (IUS), bajo la cual se reconoce por primera vez la existencia cartográfica de ARA San Juan (Figura 2b). Esta categoría identifica zonas de atención prioritaria para su integración urbana y social. A diferencia del código anterior, el texto de la norma no incorpora instrumentos operativos concretos, cronogramas de ejecución ni partidas presupuestarias específicas (Municipalidad de la Ciudad de Salta, 2025).

Los vecinos entrevistados manifiestan un conocimiento detallado de la heterogeneidad geológica del cerro; identifican qué sectores presentan suelos más firmes, qué zonas conservan mayor cobertura vegetal y cuáles consideran menos estables. Al ser consultados sobre las razones de la restricción de la cota 1225, la explicación ofrecida con mayor frecuencia remite a la inestabilidad del suelo y al riesgo sísmico de la región. Asimismo, la mayoría de la población entrevistada mantiene optimismo respecto de una futura extensión de la red eléctrica formal, al tiempo que sostiene, en alguna medida, que "ellos no deberían estar ahí y, por ende, el Estado no tiene la responsabilidad", formulación que también fue registrada en declaraciones de funcionarios provinciales y municipales en distintas ocasiones.

Figura 2: (a) Izquierda: Plano de Zonificación 2018. (b) Derecha: Plano de Zonificación 2025. La línea roja delimita el Perímetro Urbano Consolidado (PUC)

Discusión

Los hallazgos del barrio ARA San Juan permiten sostener que la exclusión energética documentada en este estudio no debe atribuirse a actores estatales discretos que decidieron deliberadamente privar al barrio de servicios, sino a un diseño normativo-burocrático cuyo funcionamiento ordinario produce ese resultado con independencia de la intencionalidad de los funcionarios que lo ejecutan en cada instancia. La cartografía oficial generó una condición de "tierra no mapeada" que volvió difusa la obligación estatal, sin que ello requiera presuponer una voluntad persecutoria (Roy, 2005).

Lo que la normativa urbanística excluye, en sentido estricto, es el acceso a una conexión formal, técnicamente segura, regularizada y planificada, distinta de la solución autogestionada que los propios vecinos han desarrollado mediante el empalme a la red de Floresta. Esta distinción resulta central para el argumento de este trabajo, en tanto permite sostener que la normativa de suelo no opera sobre la disponibilidad de energía como tal, sino sobre la calidad jurídica y técnica de la conexión a la que una población puede acceder.

La evidencia documentada por Informate Salta (2011) sobre el relevamiento de cincuenta notificaciones por construcciones por encima de la cota 1225 msnm permite identificar un patrón de aplicación asimétrica de la norma altimétrica. Esta asimetría evidencia un ejercicio selectivo de la legalidad por parte del aparato estatal, donde la misma restricción opera de manera distinta según la posición del solicitante frente a los circuitos de poder administrativo (Roy, 2005)

No obstante, este estudio no dispone de información sistemática sobre variaciones de plusvalía inmobiliaria antes y después de la aplicación de la restricción, ni de datos comparativos sobre inversión pública diferencial en redes y equipamientos según la condición formal o informal de cada sector del cerro. Por tal razón, la hipótesis de una captura de renta diferencial asociada a la cota 1225 se declara aquí como una línea de indagación pendiente, cuya verificación excede el alcance empírico de la presente investigación. Lo que sí permite afirmar la evidencia disponible es que la aplicación desigual de la restricción altimétrica contribuyó a consolidar un terreno normativo en el cual ciertos sectores accedieron a la habilitación formal de sus construcciones, mientras que el barrio ARA San Juan permaneció fuera de toda posibilidad de regularización y, en consecuencia, fuera del perímetro donde el municipio reconoce la obligación de extender la red eléctrica.

La aceptación tácita inicial de la población es interpretada aquí como una manifestación concreta de la producción social del hábitat en las fronteras de la legalidad. Las familias que ocuparon el cerro lo hicieron ante la imposibilidad de sostener el alquiler de viviendas en otras zonas de la ciudad, de modo que la urgencia habitacional operó como condición de posibilidad de un asentamiento que, desde su origen, convivió con la advertencia explícita de que no tendría acceso a ningún servicio público. Esta secuencia permite establecer una conexión argumentativa directa, y no meramente yuxtapuesta, entre la ocupación inicial del terreno y la problemática energética actual. La exclusión de servicios no constituye un desarrollo posterior y autónomo respecto de la informalidad dominial, sino su continuación lógica. La red eléctrica autogestionada que existe en la actualidad es, en este sentido, la respuesta comunitaria directa a la desatención presente desde el momento mismo de la fundación del barrio (Álvarez Leguizamón, 2000).

La normativa urbanística no impidió el acceso a la electricidad en términos materiales, pero sí impidió que ese acceso se produjera bajo condiciones de seguridad técnica equiparables a las de una conexión formal. Esta privatización del costo y del riesgo no se distribuye de manera homogénea dentro del propio barrio. Así, la distancia física respecto del punto de conexión reproduce, a escala micro, la misma lógica de exclusión que opera a escala municipal entre el barrio y el resto de la ciudad. Estas jerarquías de acceso constituyen una fractura metabólica interna que la normativa no contribuye a resolver (Ruiz-Rivas et al., 2023; Foster, 2000).

El fundamento de la restricción altimétrica experimentó, a su vez, una mutación discursiva significativa. Originada con un propósito estrictamente paisajístico, fue progresivamente revestida de un lenguaje técnico vinculado a la estabilidad del suelo. Esto no implica que el argumento técnico carezca de fundamento objetivo, pero sí permite observar cómo un mismo instrumento de control territorial fue dotado de narrativas legitimadoras sin que se modificara su efecto estructural sobre el sector excluido (Schmitt, 2009). Así, el urbanismo neoliberal actualiza sus marcos regulatorios para sostener restricciones funcionales a la valorización diferencial del suelo (Brenner et al., 2015).

Este estudio no cuenta con evidencia suficiente sobre los mecanismos institucionales de control y seguimiento de la aplicación de ambos CPUA, por lo que dicha dimensión se señala como una limitación que excede el alcance documental de la presente investigación. Lo que sí permite establecer la comparación entre ambos marcos, es que el reconocimiento nominal del territorio, sin la especificación de instrumentos operativos concretos, termina reproduciendo el mismo patrón de gestión de la excepción que caracterizó al marco anterior. En ambos casos, la disponibilidad formal de una categoría de regularización resulta insuficiente para garantizar por sí misma la extensión de la infraestructura eléctrica, lo cual sugiere una continuidad más que una ruptura en la manera en que el Estado administra la condición de excepcionalidad del barrio (Svampa, 2017).

El conocimiento detallado de los residentes respecto a la estabilidad del terreno evidencia una racionalidad territorial propia, construida a partir de la experiencia situada. Sin embargo, buena parte de esa misma población reproduce la explicación institucional sobre inestabilidad sísmica y, en algunos casos, internaliza la fórmula "ellos no deberían estar ahí y, por ende, el Estado no tiene la responsabilidad". Esta coexistencia entre saber empírico y discurso oficial puede leerse como un efecto de la legibilidad estatal (Scott, 1998), en la medida en que la racionalidad técnica impuesta por el Estado termina desplazando, en el propio discurso de los afectados, el conocimiento práctico que ellos mismos poseen sobre su territorio. La internalización de esta fórmula opera como un mecanismo de despolitización de la exclusión energética, en línea con la lógica de no-decisión descrita por Bachrach y Baratz (1962). Al naturalizar la propia presencia en el cerro como una irregularidad que exime al Estado de responsabilidad, se desplaza del debate público la pregunta por la obligación estatal de provisión de servicios básicos (Beck, 1998).

Conclusiones

El análisis longitudinal de la normativa urbanística salteña permite afirmar que la exclusión energética del barrio ARA San Juan responde a un diseño normativo que jerarquiza el suelo urbano según criterios ajenos a la cobertura de servicios básicos (Roy, 2005), antes que a un déficit técnico de planificación. La ocupación del cerro, iniciada en 2016 por encima de la cota 1225, situó al asentamiento fuera del PUC vigente y, en consecuencia, fuera del régimen de obligaciones estatales de provisión de servicios. Esa exclusión territorial originaria determinó que la electrificación del barrio se resolviera mediante un empalme informal a la red del barrio Floresta, cuyas limitaciones técnicas y desigualdades internas persisten hasta el presente. La trayectoria del caso verifica empíricamente la tesis que vertebra este trabajo: la política de tierras constituye en su núcleo política energética, en la medida en que la condición jurídica del suelo antecede y determina la calidad del acceso eléctrico disponible para sus habitantes.

En términos instrumentales, el marco normativo previo preveía mecanismos de regularización, las Áreas Especiales de Interés Social reguladas por el CPUA anterior, que permanecieron inactivos debido a la omisión cartográfica del barrio en el plano de zonificación de 2018. El CPUA 2025 resuelve esa invisibilidad al incorporar al barrio bajo la categoría de Área de Interés Urbanístico-Social; sin embargo, remite los detalles operativos a una reglamentación posterior aún no sancionada. Esta secuencia confirma que el reconocimiento cartográfico puede operar como una nueva forma de gestión administrativa de la excepción (Roy, 2005; Scott, 1998).

Resulta urgente que el gobierno municipal avance en la reglamentación del artículo 10 del CPUA 2025, estableciendo de manera explícita plazos de ejecución, responsables administrativos y una asignación presupuestaria específica dentro del Fondo de Desarrollo Urbanístico para la provisión de infraestructura en las áreas categorizadas como IUS, de modo que el reconocimiento cartográfico se traduzca en obligaciones exigibles. Es preciso, también, que el poder ejecutivo provincial revise la criminalización que realiza de las familias que encuentran en la toma de tierras la única forma de acceso posible a la ciudad, en tanto contradice el régimen nacional de integración socio urbana (Ley 27.453, 2018) y reproduce la misma lógica de exclusión acá discutida.

Hacia el futuro la investigación se orienta a monitorear la capacidad transformadora de los nuevos marcos regulatorios. Un eje prioritario será el seguimiento de la Reforma de la Carta Orgánica (2026) para evaluar si la Convención Municipal aborda la tensión entre las restricciones de edificabilidad y los mandatos constitucionales de igualdad en la provisión de servicios.

Notas

1. Instituto de Investigaciones en Energía No Convencional (INENCO) – UNSa - CONICET. e-mail: danaefrancolop@gmail.com ↩

Referencias

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• Bradshaw, J. (2014). Energy and social policy (Routledge Revivals). Routledge.
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